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人口老龄化对社会养老、长期护理保险的挑战

  老龄化是社会的深刻变化,对社会保障体系构成冲击。根据第七次全国人口普查数据,中国60岁以上老年人口为2.64亿,占比18.70%,其中65岁以上老年人口1.91亿,占比13.50%。与2010年第六次全国人口普查相比,60岁以上人口比重上升5.44个百分点,65岁以上人口比重上升4.63个百分点。老年抚养比达到29.5%,即约3.4个劳动年龄人口(16-59岁)供养1个老年人口(60岁以上)。老龄化加速,将使老年抚养比快速下降,为现收现付制的社会养老保险带来压力。同时,随着老龄人口数量不断增加、预期寿命不断延长,失能老年人数量逐年攀升。一方面,巨大的失能老年人口基数导致社会对老年人长期护理的需求快速增长;另一方面,计划生育政策、家庭生育习惯导致家庭规模缩小,弱化了家庭护理的功能。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果,2015年中国失能、部分失能老年人达到了4063万人,占老年人口的比重为18.3%,以此比例推算,中国当前大约有近5000万需要护理的老年人。重庆敬老院


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  “开源节流”

  

  “十三五”时期,中国“建成世界上规模最大的社会保障体系……基本养老保险覆盖近十亿人”,普遍养老保障的“广覆盖”目标基本实现。但是,社会保险的发展仍然面临一些矛盾和问题,“发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上”。从保障的角度看,机关事业单位养老保险、城镇职工基本养老保险,城乡居民基本养老保险的保障水平还有很大差距。从筹资和保障水平关系的角度看,中国的社会养老保险面临着降低(或维持)现有筹资水平以支持经济增长和提高(或维持)保障待遇水平之间的矛盾。一方面,参保人期待提高养老待遇水平;另一方面,经济发展又要求降低企业负担,加剧了社保基金的收支不平衡。

  

  人口加速老龄化、高龄化、少子化同步发生,新冠肺炎疫情冲击、国际贸易摩擦等多重因素增大了宏观经济的不确定性。因此,有必要持续深化社会养老保险改革——“开源节流”——使得覆盖了10亿人的社会养老保险体系可持续发展、行稳致远。中国社会养老保险的“源”主要可以划分为三个部分,一是现收现付制下的社会养老保险缴费(即统筹账户),二是部分积累制下形成的社会保险基金结余的投资回报(部分作实的个人账户和部分统筹账户结余),三是财政补贴。现收现付制主要体现的是保障的因素,部分积累制主要体现的是储蓄的因素,财政补贴体现的是福利的因素,三个因素各有其分工作用。老龄化令现收现付制体系承压,宏观经济不确定性增加了养老保险基金投资回报的不确定性和财政补贴增长的压力。维持社会养老保险体系可持续的根本保证在于中国经济的平稳可持续发展,如果经济增长失速,则社会养老保险丧失其经济基础,高质量发展无从谈起。在稳定经济增长的预期下,老龄化挑战可通过缩小现收现付比例,扩大资金积累比例的方式部分缓解,即让每一代人更多依靠自己储蓄,而较少依赖下一代缴费获得养老金。同时,可考虑扩大养老金缴费与给付水平的关联性,增强缴费激励;鼓励市场化投资,寻求超过通货膨胀率、长期接近GDP增长率的投资回报;避免社会养老保险的福利化倾向,从而避免财政补贴比例扩大,危及社会养老保险的可持续性。

  

  社会养老保险的“流”主要是养老金给付支出。节流不是直接削减社会养老保险参与人和领取人的养老金待遇水平,而是应从合理适度、以收定支的角度来确定养老金待遇增幅,在高于通货膨胀率、低于工资(农村居民纯收入)增长率的范围内,考虑社会养老保险缴费增长率、投资回报率、财政补贴增长率可持续的确定养老金待遇增幅。另一方面,将养老金待遇水平与开始领取养老金的年龄挂钩,给予养老金领取人决定退休年龄的充分选择权和自主权,是缓解延迟退休压力和矛盾的配套方案。考虑到女性的平均寿命更长且现行制度下退休年龄更早,男性和女性应先确定区别化的改革方案,最终逐步统一。

  

  精准测算

  

  从长期护理的角度看,一种观点认为,需要将长期护理保险作为一个社会保险的“第六险”;也有很多地方试点将社会医疗保险的保障范围扩大覆盖长期护理保障。两种方案的目标都是将老年人长期护理问题纳入社会保险保障范畴,目的在于为老年人长期护理提供社会支持。但两种方案都存在一定问题,前者可能会进一步提高社会保险费率,即使当前提高社会保险费率是合适的,提高的缴费应该供给养老保险还是用于支持“第六险”,是有待精准测算的问题;如果不提高社会保险总缴费率(比如按照第二个方案,由医疗保险基金负担),面临同样的问题,这些“富余”资金应当支持养老还是长护?若干年后,老龄化高峰到来时,养老金给付和长期护理给付的高峰也会同时到来,现有社会保险体系是否能够同时支持两类保障的给付高峰还需要慎重决策,避免出现期望保障落空的情况,改善长期护理服务供给质量更无从谈起。

  

  老龄化加速是中国未来一段时间的基本国情,在经济资源有限、社会保险筹资能力有限的前提下,跳出社会保险的范畴,千方百计扩大可用于养老和长期护理的储蓄和其他形式的积累,充分发挥私人部门的积极性,不失为解决问题的另一种思路,例如,充分发挥和扩大养老保险第二、三支柱企业年金和市场化养老保险的补充作用,鼓励、引导市场化长期护理保险的发展。


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